Pourquoi la décentralisation est progressive ?

La décentralisation au Maroc ne procède pas d’une rupture soudaine, mais d’une construction graduelle étalée sur plus de six décennies. Depuis le premier découpage communal de 1959 jusqu’à la loi organique n° 113-14 de 2015, le Royaume a opté pour une « décentralisation progressive en plusieurs étapes », selon la formulation employée dans les documents officiels[reference:0]. Cette progressivité n’est pas le fruit du hasard : elle répond à une triple exigence de préservation de l’unité de l’État, d’apprentissage institutionnel et de construction d’une légitimité locale. Comprendre cette trajectoire, c’est saisir les ressorts profonds de la gouvernance territoriale marocaine, ses acquis, ses tensions et ses perspectives.

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1. Les quatre âges de la décentralisation marocaine

La littérature institutionnelle distingue généralement quatre grandes phases dans le processus marocain de décentralisation[reference:1]. La première, qualifiée de « naissance du processus » (1959-1963), correspond à l’adoption des textes fondateurs : le premier découpage communal de 1959 créant 801 communes, la Charte communale du 23 juin 1960 et le dahir de 1963 relatif à l’organisation des préfectures et provinces[reference:2]. Cette phase initiale se caractérise par un exécutif bicéphale, des compétences restreintes, des ressources limitées et une tutelle étatique poussée[reference:3]. La deuxième phase, celle de la « consolidation » (1976-1996), s’ouvre avec la Charte communale du 30 septembre 1976. Ce texte opère une réforme profonde : suppression du bicéphalisme, élargissement du champ de compétences des assemblées, renforcement de l’exécutif local[reference:4]. Le contexte politique et économique est alors favorable, marqué par les discours royaux de 1975-1976 appelant à élargir les attributions des élus. La troisième phase, le « renouveau I » (2002-2010), se traduit par l’adoption de la Charte communale de 2002 (loi 78-00) et la réforme de la Charte provinciale et préfectorale[reference:5]. Cette période consacre le statut de l’élu et introduit une nouvelle catégorisation des compétences en sept blocs[reference:6]. Elle est suivie d’un amendement en 2009 visant à doter les communes d’instances dirigeantes capables de planifier et de mettre en œuvre des plans de développement adaptés[reference:7]. La quatrième phase, le « renouveau II », s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre de la Constitution de 2011 et de la régionalisation avancée[reference:8]. Elle aboutit à l’adoption des lois organiques de 2015, dont la loi n° 113-14 relative aux communes, qui constitutionnalise les principes de libre administration et de démocratie participative.

Les quatre phases de la décentralisation progressive au Maroc

2. Une progression juridique par sédimentation

La progressivité de la décentralisation marocaine se lit d’abord dans l’empilement des textes. Chaque phase ne remplace pas intégralement la précédente : elle la complète, la corrige ou l’infléchit. La Charte de 1960 institue un exécutif bicéphale ; celle de 1976 le supprime[reference:9]. La loi 78-00 de 2002 conserve l’architecture générale de 1976 tout en introduisant le statut de l’élu et une nouvelle classification des compétences[reference:10]. La loi n° 113-14 de 2015 reprend l’héritage de 2002 mais le constitutionnalise et l’enrichit des mécanismes participatifs[reference:11]. Cette sédimentation juridique présente un double avantage. Elle permet d’abord une continuité institutionnelle : les communes ne sont pas recréées ex nihilo à chaque réforme, ce qui limite les ruptures de gestion. Elle autorise ensuite un ajustement progressif aux réalités locales : les textes successifs tirent les leçons des dysfonctionnements observés. La loi 113-14, par exemple, consacre tout un titre aux « mécanismes participatifs de dialogue et de concertation » et au « droit de pétition », dispositifs absents des chartes antérieures[reference:12]. Cette progressivité a toutefois un coût : la complexité du droit applicable. La coexistence de textes successifs, de circulaires d’application et de jurisprudences administratives crée un maquis normatif qui décourage les acteurs locaux et alimente l’insécurité juridique. La Cour des comptes a d’ailleurs relevé « un cadre juridique éclaté et inadapté » dans le domaine de la fonction publique territoriale[reference:13].

3. La progressivité par le bas : la construction d’une légitimité locale

La progressivité de la décentralisation ne se limite pas à l’échelon juridique. Elle se manifeste aussi dans la construction lente d’une légitimité locale. Les premières élections communales de l’après-indépendance se tiennent dans un contexte de faible politisation et d’analphabétisme massif. En 1976, 42 % des élus communaux étaient illettrés et seulement 17 % avaient un niveau secondaire ou supérieur. Ce n’est qu’à partir des années 2000, avec la montée en compétence des élus et la professionnalisation des administrations locales, que cette légitimité se consolide. La Constitution de 2011 marque un tournant : elle constitutionnalise la régionalisation et rend le processus « irréversible »[reference:14]. Elle instaure le suffrage universel pour l’élection des conseils régionaux et érige la région en collectivité territoriale de plein exercice. Cette consécration constitutionnelle est l’aboutissement d’un long apprentissage institutionnel, au cours duquel les collectivités ont progressivement acquis des compétences, des ressources et une reconnaissance politique.

Construction progressive de la légitimité locale

4. La progressivité par les transferts de compétences

La décentralisation progressive se traduit concrètement par le transfert graduel de compétences de l’État vers les collectivités. Le partage des compétences a été « précisé progressivement », selon la formule des documents officiels[reference:15]. La loi 113-14 distingue trois catégories : les compétences propres, exercées sur la base du principe de libre administration ; les compétences partagées avec l’État ; et les compétences transférables sur la base du principe de subsidiarité[reference:16]. Cette gradation n’est pas seulement juridique : elle est aussi politique. Chaque transfert de compétence suppose un transfert concomitant de ressources, principe posé dès 1976 mais dont l’application reste inégale. La régionalisation avancée, engagée après 2011, prolonge ce mouvement en confiant aux régions des compétences en matière de développement économique, d’aménagement du territoire et de formation professionnelle. Le rythme de transfert des compétences prioritaires liées à l’investissement au profit des services déconcentrés « reste insuffisant », selon un rapport parlementaire[reference:17]. La progressivité présente ici un avantage : elle permet d’ajuster les transferts aux capacités réelles des collectivités. Mais elle comporte un risque : celui d’une décentralisation « à la carte », où les collectivités les mieux dotées captent l’essentiel des compétences et des ressources, tandis que les autres restent dépendantes de l’État. C’est le paradoxe d’une décentralisation progressive qui, sans mécanismes de péréquation robustes, peut creuser les inégalités territoriales au lieu de les réduire.

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5. Le financement, nerf de la progressivité

La progressivité de la décentralisation se heurte à un obstacle structurel : le financement. Les collectivités territoriales marocaines disposent d’un pouvoir fiscal limité. Leurs ressources proviennent pour une part significative de transferts de l’État, notamment la part dans le produit de la TVA, qui constitue 40,3 % de leurs recettes[reference:18]. Les ressources transférées ont atteint 25,1 milliards de dirhams à fin octobre 2024, en hausse de 9,9 % sur un an[reference:19]. L’autonomie financière réelle des communes demeure faible : les ressources fiscales propres des communes « ne couvrent en moyenne que 54 % des dépenses de fonctionnement » selon la Cour des comptes[reference:20]. Cette dépendance limite la capacité des collectivités à exercer pleinement leurs compétences et à planifier leur développement. La répartition des ressources humaines est également déséquilibrée : 60 % des effectifs territoriaux sont concentrés dans seulement quatre régions[reference:21]. La progressivité a ici un effet ambivalent. D’un côté, elle évite aux collectivités de se voir transférer des compétences qu’elles ne pourraient pas financer. De l’autre, elle perpétue une relation de dépendance à l’égard de l’État central, qui contrôle l’essentiel des leviers fiscaux et financiers. La loi de finances 2025 a augmenté de 2 % les parts du produit de la TVA allouées aux collectivités, portant la hausse globale jusqu’à 15 % selon les spécificités de chaque collectivité[reference:22]. Mais cette progression reste en deçà des besoins d’investissement, estimés à 3,2 % du PIB pour les collectivités territoriales sur la période 2024-2030[reference:23].

Structure des ressources des collectivités territoriales (2024)

6. Les défis d’une progressivité inachevée

La décentralisation progressive au Maroc est aujourd’hui à la croisée des chemins. Trois défis structurels conditionnent son avenir. Le premier est celui de la clarification des compétences : la coexistence de compétences propres, partagées et transférées génère des chevauchements et des zones grises, notamment dans les domaines de l’urbanisme et des services publics. Le deuxième est celui du financement : sans ressources propres stables et sans péréquation efficace entre communes riches et pauvres, l’autonomie locale restera formelle. Le troisième est celui du capital humain : les collectivités territoriales comptent environ 78 000 fonctionnaires, un effectif en baisse depuis 2007 (150 000), avec 28 000 départs à la retraite prévus dans les cinq prochaines années[reference:24]. La régionalisation avancée, troisième étape de la décentralisation, doit permettre de dépasser ces blocages. Une feuille de route comprenant 97 mesures concrètes, dont 35 actions prioritaires, a été validée pour donner une nouvelle impulsion au processus[reference:25]. Trois axes structurent cette réforme : le renforcement des compétences régionales, la modernisation de la gestion publique locale et la réduction des inégalités territoriales.

Défis structurels de la décentralisation

7. Conclusion : la progressivité comme méthode et comme horizon

La décentralisation progressive au Maroc est bien plus qu’une simple succession de réformes. Elle constitue une méthode de gouvernement, fondée sur l’idée que la transformation des institutions territoriales ne peut se faire que par étapes, en conjuguant audace juridique et prudence politique. Cette approche a permis des avancées réelles : la fin du bicéphalisme en 1976, le statut de l’élu en 2002, la constitutionnalisation de la régionalisation en 2011, la consécration des mécanismes participatifs en 2015. Mais la progressivité a aussi ses limites. Elle peut devenir un alibi pour reporter indéfiniment les réformes structurelles : la clarification des compétences, la réforme de la fiscalité locale, la péréquation financière entre territoires. Comme le souligne l’analyse de Politica, la réussite de la décentralisation dépend moins de l’empilement des textes que de la cohérence entre les moyens, les incitations et les mécanismes de contrôle. L’enjeu des prochaines années n’est donc pas d’accélérer la décentralisation pour elle-même, mais de lui donner les moyens de tenir ses promesses : des communes capables de financer leur développement, des régions dotées de compétences réelles, des citoyens associés aux choix qui les concernent. La progressivité n’est une vertu que si elle est orientée vers un horizon clair : celui d’une gouvernance territoriale qui allie autonomie locale et solidarité nationale, efficacité économique et équité spatiale.

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