La régionalisation avancée au Maroc : enjeux et perspectives
Introduction
La régionalisation avancée au Maroc constitue l'un des projets politiques et institutionnels les plus structurants de ces dernières décennies. Initiée par le discours royal du 3 janvier 2010, formalisée par la Constitution de 2011 et concrétisée par les lois organiques de 2015, elle vise à transformer profondément les rapports entre l'État central et les territoires, en accordant aux régions un rôle de premier plan dans la conduite du développement économique, social et culturel du Royaume. La régionalisation avancée au Maroc ne se réduit pas à une simple réorganisation administrative : elle ambitionne de refonder le pacte territorial entre l'État, les élus et les citoyens, en faisant de la région le cadre privilégié de la planification stratégique et de l'action publique locale. Comprendre ses enjeux et ses perspectives, c'est mesurer la capacité du Maroc à réussir une décentralisation réelle et durable.
Contexte et historique
L'histoire de la régionalisation au Maroc est celle d'une évolution longue et progressive, jalonnée de réformes successives qui ont progressivement élargi le rôle des régions sans jamais, jusqu'en 2011, leur conférer une véritable autonomie politique et administrative.
Les premières bases d'une organisation régionale ont été posées par le dahir du 16 juin 1971, qui a créé sept régions économiques destinées essentiellement à servir de cadres de planification pour les politiques de développement conduites par l'État central. Ces régions n'avaient pas de personnalité juridique propre ni d'organes élus, et leur rôle se limitait à celui de circonscriptions administratives déconcentrées.
La Constitution de 1992 a marqué une première avancée significative en reconnaissant la région comme collectivité locale à part entière, dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. La loi du 2 avril 1997 a ensuite précisé l'organisation et les compétences des régions, en portant leur nombre à seize et en instituant des conseils régionaux élus, présidés par un élu local. Cependant, l'exécutif régional restait entre les mains du wali, représentant de l'État, ce qui limitait considérablement l'autonomie réelle des conseils élus.
C'est le discours royal du 3 janvier 2010, prononcé à l'occasion de la fête du Trône, qui a véritablement ouvert l'ère de la régionalisation avancée. Le Roi Mohammed VI y a annoncé la mise en place d'une commission consultative de la régionalisation, chargée d'élaborer un modèle de régionalisation adapté aux spécificités du Maroc. Cette commission, présidée par Omar Azziman, a remis son rapport en janvier 2011, proposant une nouvelle carte régionale resserrée à douze régions et un modèle de gouvernance fondé sur des conseils régionaux élus disposant de compétences élargies et de ressources propres renforcées.
La Constitution de 2011 a constitutionnalisé ces orientations en plaçant la régionalisation avancée au cœur de l'organisation territoriale du Royaume. Les lois organiques de 2015, et en particulier la loi organique n° 111-14 relative aux régions, ont traduit ces principes en dispositions concrètes, définissant les compétences des conseils régionaux, leurs ressources financières, leurs modes de fonctionnement et leurs relations avec l'État et les autres collectivités territoriales.
Cadre juridique
Le cadre juridique de la régionalisation avancée au Maroc repose sur un ensemble cohérent de textes constitutionnels et législatifs qui forment l'architecture normative de la réforme.
La Constitution du 29 juillet 2011 pose les fondements de la régionalisation avancée à travers son Titre IX consacré aux collectivités territoriales. L'article 135 place la région en tête de la liste des collectivités territoriales, signe de sa primauté dans la nouvelle organisation territoriale. L'article 136 dispose que l'organisation territoriale du Royaume est décentralisée et fondée sur la régionalisation avancée. L'article 137 consacre le principe de subsidiarité, en vertu duquel les collectivités territoriales ont vocation à prendre en charge l'ensemble des questions d'intérêt local. L'article 138 prévoit que les présidents des conseils régionaux sont les chefs de l'exécutif régional et exécutent les délibérations de leurs conseils, mettant ainsi fin à la tutelle exécutive du wali sur les régions.
La loi organique n° 111-14 relative aux régions, adoptée le 7 juillet 2015, constitue le texte de référence de la régionalisation avancée. Elle définit les compétences des régions en les organisant en trois catégories : les compétences propres, qui relèvent exclusivement du conseil régional ; les compétences partagées avec l'État et les autres collectivités, exercées selon le principe de subsidiarité ; et les compétences transférées par l'État, selon un calendrier et des modalités fixés par voie réglementaire. Elle prévoit également l'élaboration obligatoire d'un programme de développement régional pour chaque région, ainsi qu'un schéma régional d'aménagement du territoire, qui constituent les deux principaux outils de planification stratégique à la disposition des conseils régionaux.
Sur le plan financier, la loi organique n° 111-14 précise les ressources dont disposent les régions : les recettes fiscales propres, les transferts de l'État incluant une quote-part de la TVA et de l'impôt sur les sociétés, les dotations du fonds de mise à niveau sociale et du fonds de solidarité interrégionale, ainsi que les emprunts et les recettes diverses. Elle impose également la production d'un rapport annuel sur les ressources humaines de la région et d'un rapport sur le développement durable, renforçant ainsi les exigences de transparence et de reddition des comptes.
Fonctionnement et mécanismes
La régionalisation avancée repose sur une architecture institutionnelle précise, articulée autour du conseil régional comme organe délibérant et du président du conseil comme chef de l'exécutif régional.
Le conseil régional est élu au suffrage universel direct depuis les élections de septembre 2015, conformément aux dispositions de la loi organique n° 111-14 et de la loi électorale. Il est composé de membres élus pour six ans, selon un scrutin de liste à la représentation proportionnelle. Le conseil se réunit en session ordinaire au moins trois fois par an et peut tenir des sessions extraordinaires à la demande du président ou du tiers de ses membres. Il délibère sur les affaires de la région, adopte le budget, approuve le programme de développement régional et le schéma régional d'aménagement du territoire, et contrôle l'action de l'exécutif régional.
Le président du conseil régional est élu par les membres du conseil lors de la première session suivant les élections. Il est le chef de l'exécutif de la région, prépare et exécute le budget, ordonnance les dépenses et les recettes, dirige les services de la région et représente celle-ci dans les actes de la vie civile, administrative et judiciaire. À titre d'exemple, le président du conseil de la région de l'Oriental pilote directement le programme de développement régional qui prévoit des investissements structurants dans les domaines des infrastructures routières, du tourisme et de l'agriculture irriguée.
Le programme de développement régional constitue le principal outil de planification des régions. Élaboré pour une durée de six ans, il définit les actions de développement que la région entend mener dans ses domaines de compétences, en cohérence avec les orientations nationales et les spécificités territoriales. Son élaboration est précédée d'un processus de concertation avec les acteurs locaux, les associations et les citoyens. Le schéma régional d'aménagement du territoire complète ce dispositif en fixant les orientations générales de l'organisation spatiale de la région à moyen et long terme.
La régionalisation avancée prévoit également des mécanismes de contractualisation entre l'État et les régions, sous la forme de contrats État-région qui formalisent les engagements réciproques des deux parties en matière d'investissement et de développement. Ces contrats permettent de mobiliser des financements croisés et de coordonner les interventions des différents acteurs publics sur un territoire donné. La région de Marrakech-Safi, par exemple, a conclu un contrat programme avec l'État portant sur le développement des infrastructures touristiques et la valorisation du patrimoine culturel de la région.
Enjeux et défis actuels
Dix ans après l'adoption des lois organiques de 2015, la régionalisation avancée au Maroc se trouve à un tournant. Si des progrès indéniables ont été accomplis, notamment en matière d'institutionnalisation des conseils régionaux et d'élaboration des programmes de développement régional, plusieurs défis structurels continuent de freiner la pleine réalisation des ambitions de la réforme.
Le premier enjeu est celui de l'effectivité des transferts de compétences. La loi organique n° 111-14 prévoit un transfert progressif de compétences de l'État vers les régions, notamment dans les domaines de l'éducation, de la formation professionnelle, de la santé et du développement rural. Or, ce processus tarde à se concrétiser. Les décrets d'application fixant le calendrier et les modalités des transferts n'ont pas tous été publiés, et les services déconcentrés de l'État continuent d'exercer de facto des attributions théoriquement dévolues aux régions. Cette situation crée une confusion des rôles et limite la capacité des conseils régionaux à agir comme de véritables moteurs du développement territorial.
Le deuxième défi est celui des ressources financières. Malgré les dispositions de la loi organique prévoyant un renforcement progressif des ressources des régions, leurs budgets restent modestes au regard des enjeux du développement territorial. La quote-part de la TVA reversée aux régions représente une ressource significative, mais son montant est fixé par la loi de finances annuelle et peut varier selon les arbitrages budgétaires du gouvernement central. Les régions peinent également à mobiliser des ressources propres significatives, faute d'une fiscalité locale suffisamment dynamique.
Le troisième enjeu est celui des inégalités interrégionales. Le Maroc présente des disparités territoriales considérables, tant sur le plan économique que social et humain. Des régions comme Casablanca-Settat ou Rabat-Salé-Kénitra concentrent l'essentiel des activités économiques et des ressources fiscales, tandis que des régions comme Drâa-Tafilalet ou Guelmim-Oued Noun souffrent d'un sous-développement structurel. Les fonds de solidarité et de mise à niveau sociale prévus par la Constitution visent à atténuer ces disparités, mais leurs dotations demeurent insuffisantes pour résorber des déséquilibres accumulés sur des décennies.
Le quatrième défi concerne les capacités institutionnelles et humaines des régions. La mise en œuvre de la régionalisation avancée requiert des administrations régionales compétentes, dotées de cadres qualifiés capables de concevoir et de piloter des stratégies de développement complexes. Or, les régions manquent cruellement de ressources humaines spécialisées dans des domaines tels que l'ingénierie financière, la planification territoriale, la gestion de projets ou l'évaluation des politiques publiques. Le renforcement des capacités des administrations régionales constitue donc un préalable indispensable à la réussite de la réforme.
Enfin, la question de l'articulation entre les différents niveaux de collectivités territoriales — régions, préfectures, provinces et communes — reste un sujet de tension. La loi organique n° 111-14 affirme le principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre, mais dans la pratique, les chevauchements de compétences et les déficits de coordination sont fréquents, notamment entre les régions et les grandes communes urbaines qui disposent de ressources et d'ambitions comparables.
Conclusion
La régionalisation avancée au Maroc est un projet de transformation institutionnelle d'une ampleur sans précédent dans l'histoire du Royaume. En faisant de la région le cadre privilégié du développement territorial et de la démocratie locale, la Constitution de 2011 et les lois organiques de 2015 ont tracé une feuille de route ambitieuse pour les décennies à venir. Les avancées accomplies depuis 2015 sont réelles : les conseils régionaux sont en place, les programmes de développement régional ont été élaborés, et les mécanismes de contractualisation avec l'État commencent à produire leurs effets. Mais la régionalisation avancée au Maroc ne sera pleinement réussie que lorsque les transferts de compétences et de ressources seront effectivement réalisés, que les capacités humaines des administrations régionales seront à la hauteur des enjeux, et que les citoyens s'approprieront les institutions régionales comme un espace de démocratie locale vivant et efficace. Les perspectives sont prometteuses, à condition que la volonté politique de faire avancer la réforme reste constante et que les acteurs locaux s'en emparent avec détermination.