Introduction
Les régions au Maroc occupent désormais une place centrale dans l'architecture administrative et institutionnelle du Royaume. Depuis la réforme constitutionnelle de 2011 et l'adoption des lois organiques de 2015, elles sont érigées en véritables espaces de développement stratégique, dotées de conseils élus, de compétences élargies et de ressources propres. Avec douze régions couvrant l'ensemble du territoire national, le Maroc a fait le choix d'une organisation régionale cohérente et fonctionnelle, capable de porter des projets de développement ambitieux au service des populations. Comprendre l'organisation et les compétences des régions au Maroc, c'est appréhender l'un des piliers fondamentaux de la décentralisation et de la gouvernance territoriale du Royaume.
Contexte et historique
Les premières expériences de régionalisation
L'histoire des régions au Maroc remonte aux premières tentatives d'organisation du territoire après l'indépendance. En 1971, le dahir du 16 juin a créé sept régions économiques, conçues essentiellement comme des cadres de planification pour les politiques de développement national. Ces entités n'avaient ni personnalité juridique propre, ni organes élus, ni budget autonome. Elles constituaient de simples circonscriptions administratives permettant à l'État central de coordonner ses interventions sur le territoire sans associer les populations locales aux décisions qui les concernaient.
La reconnaissance constitutionnelle de 1992
C'est la Constitution de 1992 qui a franchi une étape décisive en reconnaissant la région comme collectivité locale à part entière, dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière. La loi du 2 avril 1997 a précisé les contours de cette organisation en portant le nombre de régions à seize et en instituant des conseils régionaux élus. Cependant, l'exécutif régional demeurait entre les mains du wali, représentant de l'État, ce qui limitait considérablement l'autonomie des conseils élus et réduisait leur rôle à celui d'assemblées délibérantes sans réel pouvoir d'initiative ni capacité d'action autonome sur leur territoire.
La réforme de 2011 et la nouvelle carte régionale
Le discours royal du 3 janvier 2010 et les travaux de la Commission consultative de la régionalisation ont conduit à une refonte complète de la carte régionale. La Constitution de 2011 a posé les bases d'une régionalisation avancée, et le décret n° 2-15-40 du 20 février 2015 a fixé la nouvelle organisation territoriale en douze régions, en remplacement des seize régions issues de la loi de 1997. Cette nouvelle carte a été conçue pour créer des entités régionales plus cohérentes sur les plans géographique, économique et humain, dotées d'une masse critique suffisante pour conduire des stratégies de développement ambitieuses. Les douze régions actuelles sont Tanger-Tétouan-Al Hoceïma, l'Oriental, Fès-Meknès, Rabat-Salé-Kénitra, Béni Mellal-Khénifra, Casablanca-Settat, Marrakech-Safi, Drâa-Tafilalet, Souss-Massa, Guelmim-Oued Noun, Laâyoune-Sakia El Hamra et Dakhla-Oued Ed Dahab.
Cadre juridique
La Constitution de 2011
Le cadre juridique des régions au Maroc repose en premier lieu sur la Constitution du 29 juillet 2011, dont le Titre IX fixe les principes fondamentaux de l'organisation territoriale. L'article 135 place la région en tête des collectivités territoriales, soulignant sa primauté dans la nouvelle architecture administrative du Royaume. L'article 136 consacre le principe de la régionalisation avancée comme fondement de l'organisation territoriale décentralisée. L'article 138 dispose que le président du conseil régional est le chef de l'exécutif de la région, mettant fin à la prédominance du wali dans la conduite des affaires régionales. Les articles 141 et 142 garantissent aux régions des ressources financières propres et prévoient des mécanismes de solidarité interrégionale à travers le fonds de mise à niveau sociale et le fonds de solidarité interrégionale.
La loi organique n° 111-14 relative aux régions
La loi organique n° 111-14 du 7 juillet 2015 constitue le texte de référence de l'organisation et du fonctionnement des régions. Elle définit la composition et les attributions du conseil régional, les modalités d'élection et les prérogatives du président, les règles de fonctionnement des sessions et des commissions permanentes, les compétences propres, partagées et transférées des régions, ainsi que les règles budgétaires et financières applicables. Elle impose également l'élaboration d'un programme de développement régional sur six ans et d'un schéma régional d'aménagement du territoire, qui constituent les deux principaux outils de planification stratégique à la disposition des conseils régionaux. Cette loi organique précise en outre les modalités du contrôle administratif exercé par le wali au nom de l'État, désormais limité à un contrôle de légalité a posteriori et non plus à une tutelle d'opportunité a priori.
Les textes complémentaires
Le cadre juridique des régions est complété par plusieurs autres textes législatifs et réglementaires. La loi organique n° 130-13 relative à la loi de finances fixe les règles de transfert des ressources financières de l'État vers les régions, notamment la quote-part de la taxe sur la valeur ajoutée et la part de l'impôt sur les sociétés affectée aux collectivités territoriales. Le décret n° 2-16-299 du 29 juin 2016 précise les modalités d'élaboration et de suivi du programme de développement régional. La loi n° 47-96 relative à l'organisation de la région, bien qu'abrogée dans ses principales dispositions par la loi organique de 2015, conserve certaines dispositions transitoires applicables pendant la période de mise en place des nouvelles institutions régionales.
Fonctionnement et mécanismes
Le conseil régional
Le conseil régional est l'organe délibérant de la région. Il est élu au suffrage universel direct depuis les élections locales de septembre 2015, selon un scrutin de liste à la représentation proportionnelle avec application de la règle du plus fort reste. La durée du mandat est de six ans. Le nombre de membres varie selon la population de chaque région : le conseil de la région de Casablanca-Settat, la plus peuplée du Maroc avec plus de sept millions d'habitants, compte quatre-vingt-dix membres, tandis que celui de la région de Guelmim-Oued Noun en compte quarante-cinq. La loi organique prévoit une représentation minimale des femmes de un tiers des sièges, ainsi qu'une représentation des jeunes de moins de quarante-cinq ans.
Le conseil se réunit en session ordinaire trois fois par an, en mars, en juin et en octobre, et peut tenir des sessions extraordinaires à la demande du président ou du tiers de ses membres. Il délibère sur les grandes orientations de la région, adopte le budget, approuve le programme de développement régional, le schéma régional d'aménagement du territoire et les comptes administratifs. Il dispose de commissions permanentes thématiques chargées d'instruire les dossiers soumis au conseil et de suivre l'exécution des décisions adoptées.
Le président du conseil régional
Le président du conseil régional est élu par les membres du conseil lors de la première session qui suit les élections. Il est le chef de l'exécutif de la région, à la tête d'une administration régionale qu'il dirige et coordonne. Il prépare et exécute le budget régional, ordonnance les dépenses et les recettes, représente la région dans les actes de la vie civile, administrative et judiciaire, et signe les conventions et contrats au nom de la région. Il dispose d'un cabinet et peut déléguer certaines de ses attributions à des vice-présidents élus au sein du conseil. À titre d'exemple, le président du conseil de la région de Souss-Massa pilote directement la stratégie de développement agricole et touristique de la région, en mobilisant les ressources du programme de développement régional et en coordonnant les interventions des différents partenaires publics et privés.
Le programme de développement régional
Le programme de développement régional est l'outil central de planification et d'action des régions. Élaboré pour une durée de six ans, il définit les actions prioritaires que la région entend conduire dans ses domaines de compétences, en cohérence avec les orientations nationales et les spécificités territoriales. Son élaboration est précédée d'un diagnostic territorial approfondi et d'une phase de concertation avec les acteurs locaux, les associations et les citoyens. Il est adopté par le conseil régional dans les deux années suivant son installation et fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation annuels. Le programme de développement régional de la région de Fès-Meknès, par exemple, accorde une priorité aux secteurs du tourisme culturel, de l'artisanat, de l'agro-industrie et du développement des zones rurales de la région.
Les ressources financières des régions
Les régions disposent de plusieurs catégories de ressources financières. Les ressources propres comprennent les recettes fiscales directement perçues par la région, notamment la taxe sur les permis de conduire et la taxe sur les véhicules à moteur soumis à la visite technique. Les transferts de l'État constituent la principale source de financement des régions : ils incluent une quote-part de la taxe sur la valeur ajoutée, fixée à cinq pour cent du produit de la TVA, ainsi qu'une part de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu. Les dotations du fonds de mise à niveau sociale et du fonds de solidarité interrégionale complètent ce dispositif en apportant des ressources supplémentaires aux régions les moins développées. Enfin, les régions peuvent recourir à l'emprunt auprès du Fonds d'Équipement Communal et d'autres institutions financières pour financer leurs investissements.
Les compétences des régions
Les compétences propres
Les compétences propres des régions sont celles qu'elles exercent de manière exclusive et autonome, sans intervention de l'État ni des autres collectivités territoriales. Elles portent principalement sur l'élaboration et le suivi du programme de développement régional, la mise en place du schéma régional d'aménagement du territoire, le développement des zones industrielles et des zones d'activités économiques d'intérêt régional, la promotion de l'investissement privé, le soutien aux activités culturelles et sportives d'intérêt régional, et la coopération internationale décentralisée. Dans le cadre de ces compétences propres, la région de l'Oriental a ainsi développé des partenariats avec des régions espagnoles et françaises pour favoriser le transfert de savoir-faire en matière de gestion des ressources en eau et de développement rural.
Les compétences partagées
Les compétences partagées sont exercées conjointement par la région, l'État et, le cas échéant, les autres collectivités territoriales, selon le principe de subsidiarité. Elles couvrent des domaines tels que le développement rural, la protection de l'environnement, la mise en valeur des ressources naturelles, la formation professionnelle, la promotion de l'emploi, les équipements et infrastructures d'intérêt régional, et le soutien aux activités de recherche scientifique et d'innovation. L'exercice de ces compétences partagées nécessite une coordination étroite entre les différents acteurs publics impliqués et peut donner lieu à la conclusion de conventions de partenariat définissant les rôles et les contributions de chacun.
Les compétences transférées
Les compétences transférées sont celles que l'État transfère progressivement aux régions, selon un calendrier fixé par voie réglementaire et accompagné du transfert des ressources humaines et financières correspondantes. Elles concernent principalement les domaines de l'éducation et de la formation, de la santé, de la culture et du patrimoine, et du transport. Le transfert de ces compétences est encore en cours de réalisation et se heurte à des difficultés pratiques liées à la nécessité d'adapter les structures administratives régionales pour accueillir les nouvelles attributions et les personnels transférés.
Enjeux et défis actuels
Le défi de l'effectivité des compétences
Malgré le cadre juridique ambitieux défini par la loi organique n° 111-14, l'effectivité des compétences régionales reste un défi majeur. De nombreuses compétences théoriquement dévolues aux régions continuent d'être exercées en pratique par les services déconcentrés de l'État, soit par inertie administrative, soit par insuffisance des capacités locales à les assumer. Le processus de transfert des compétences, prévu pour se dérouler progressivement, accuse des retards significatifs qui freinent l'affirmation des régions comme acteurs autonomes du développement territorial.
Le défi des inégalités interrégionales
Les disparités entre les régions marocaines sont considérables et constituent un obstacle à la cohésion territoriale du Royaume. La région de Casablanca-Settat concentre à elle seule près de la moitié du PIB national et dispose de ressources fiscales sans commune mesure avec celles des régions du Sud ou de l'intérieur du pays. Les mécanismes de péréquation prévus par la Constitution, notamment le fonds de solidarité interrégionale, peinent à compenser ces déséquilibres structurels. Une réforme de la fiscalité locale et un renforcement des dotations de solidarité apparaissent indispensables pour garantir à toutes les régions les moyens de conduire des politiques de développement ambitieuses.
Le défi des capacités humaines et institutionnelles
La mise en œuvre de la régionalisation avancée requiert des administrations régionales dotées de compétences techniques et managériales élevées. Or, les régions manquent souvent de cadres spécialisés dans des domaines tels que l'ingénierie financière, la planification territoriale, la gestion de projets complexes ou l'évaluation des politiques publiques. Le renforcement des capacités humaines des administrations régionales, à travers la formation continue, le recrutement de profils qualifiés et la mobilité des fonctionnaires entre l'État et les régions, constitue une priorité pour la réussite de la réforme.
Conclusion
Les régions au Maroc ont connu une transformation profonde depuis l'adoption de la Constitution de 2011 et des lois organiques de 2015. Dotées d'une organisation institutionnelle solide, de compétences élargies et de ressources financières propres, elles sont appelées à jouer un rôle de premier plan dans la conduite du développement territorial du Royaume. La nouvelle carte des douze régions, les conseils régionaux élus, les programmes de développement régional et les schémas d'aménagement du territoire constituent autant d'outils au service d'une vision ambitieuse de la décentralisation. Cependant, la pleine réalisation des potentialités des régions au Maroc suppose que les défis liés à l'effectivité des transferts de compétences, aux inégalités interrégionales et aux capacités humaines des administrations locales soient relevés avec détermination et constance, dans le cadre d'une volonté politique soutenue et d'une coopération étroite entre l'État et les élus régionaux.