Introduction
Les communes au Maroc représentent le niveau de base de l'organisation territoriale décentralisée du Royaume. Elles constituent le premier espace de rencontre entre les citoyens et les institutions publiques, le lieu où se décident et se mettent en œuvre les politiques de proximité qui touchent directement la vie quotidienne des populations. Avec 1 503 communes réparties sur l'ensemble du territoire national, dont 221 communes urbaines et 1 282 communes rurales, le Maroc dispose d'un maillage communal dense qui couvre aussi bien les grandes métropoles que les zones rurales les plus reculées. Comprendre le rôle et le fonctionnement des communes au Maroc, c'est saisir la réalité concrète de la décentralisation et mesurer les progrès accomplis depuis les réformes constitutionnelles et législatives des dernières décennies.
Contexte et historique
Les origines de l'organisation communale
L'histoire des communes au Maroc commence avec la première charte communale adoptée par le dahir du 23 juin 1960, soit quatre ans seulement après l'indépendance du Royaume. Ce texte fondateur a institué les communes comme premières collectivités locales dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière, en distinguant d'emblée les communes urbaines des communes rurales. Il a posé les jalons d'une organisation de proximité en confiant à des conseils communaux élus la gestion des affaires locales, même si les marges d'autonomie réelle étaient alors très limitées face au poids de la tutelle administrative exercée par les représentants de l'État.
Les réformes successives de la charte communale
La charte communale a connu plusieurs révisions majeures depuis 1960. La réforme de 1976, introduite par le dahir du 30 septembre 1976, a constitué une avancée significative en transférant l'exécutif communal du représentant de l'État au président du conseil communal élu. Cette réforme a marqué une rupture importante avec le modèle centralisé hérité du Protectorat et a accordé aux présidents de communes de véritables prérogatives exécutives, notamment en matière de gestion du budget communal et d'ordonnancement des dépenses. La charte communale de 2002 a ensuite apporté de nouvelles avancées en précisant les compétences des communes, en renforçant les règles de transparence et de bonne gouvernance, et en instaurant l'obligation d'élaborer un plan de développement communal.
La réforme de 2011 et la loi organique de 2015
La Constitution de 2011 et la loi organique n° 113-14 du 7 juillet 2015 relative aux communes ont constitué la réforme la plus ambitieuse de l'histoire de l'organisation communale marocaine. Ces textes ont profondément reconfiguré les compétences, les ressources et les modes de gouvernance des communes, en les érigeant en véritables acteurs du développement local et en renforçant leur autonomie par rapport aux représentants de l'État. Ils ont également introduit de nouvelles exigences en matière de démocratie participative, de transparence financière et de reddition des comptes, faisant de la commune un espace de gouvernance démocratique locale à part entière.
Cadre juridique
La Constitution de 2011
La Constitution du 29 juillet 2011 consacre la commune comme l'une des quatre catégories de collectivités territoriales du Royaume, aux côtés des régions, des préfectures et des provinces. Son article 135 dispose que les collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Son article 136 pose le principe de la libre administration des collectivités territoriales et de la démocratie participative comme fondements de l'organisation territoriale. Son article 139 oblige les conseils des collectivités à mettre en place des mécanismes participatifs de dialogue et de concertation pour faciliter la contribution des citoyens et des associations à l'élaboration et au suivi des programmes de développement. Son article 146 renvoie à des lois organiques le soin de fixer les conditions d'exercice des attributions des collectivités territoriales.
La loi organique n° 113-14 relative aux communes
La loi organique n° 113-14 du 7 juillet 2015 constitue le texte de référence du fonctionnement des communes marocaines. Elle définit la composition et les attributions du conseil communal, les prérogatives du président, les règles de fonctionnement des sessions et des commissions permanentes, les compétences propres, partagées et transférées des communes, ainsi que les règles budgétaires et financières applicables. Elle impose l'élaboration d'un plan d'action communal sur six ans, qui constitue le principal outil de planification du développement local à la disposition des conseils communaux. Elle introduit également de nouvelles dispositions relatives à la transparence financière, à la reddition des comptes et à la participation citoyenne, notamment à travers la possibilité pour les citoyens de présenter des pétitions au conseil communal et de participer aux commissions permanentes thématiques.
Les textes complémentaires
Le cadre juridique des communes est complété par plusieurs autres textes. La loi n° 45-08 relative à l'organisation des finances des collectivités locales fixe les règles de préparation, d'adoption et d'exécution des budgets communaux. La loi n° 78-00 portant charte communale, bien qu'abrogée dans ses principales dispositions par la loi organique de 2015, conserve certaines dispositions transitoires. Le décret n° 2-16-301 du 29 juin 2016 précise les modalités d'élaboration et de suivi du plan d'action communal. La loi organique n° 02-15 relative à la loi de finances encadre les transferts financiers de l'État vers les communes, notamment la quote-part de la taxe sur la valeur ajoutée.
Fonctionnement et mécanismes
Le conseil communal
Le conseil communal est l'organe délibérant de la commune. Il est élu au suffrage universel direct pour une durée de six ans, selon des modalités fixées par la loi électorale. Le nombre de membres du conseil varie en fonction de la population de la commune : les communes de moins de mille habitants élisent sept conseillers, tandis que les communes de plus de cent mille habitants peuvent en élire jusqu'à soixante-cinq. La loi organique prévoit une représentation minimale des femmes de un tiers des sièges dans les communes urbaines, et impose des mesures incitatives pour favoriser la participation des jeunes. Le conseil se réunit en session ordinaire quatre fois par an et peut tenir des sessions extraordinaires à la demande du président ou du tiers de ses membres. Il délibère sur les affaires de la commune, adopte le budget, approuve le plan d'action communal et les comptes administratifs, et contrôle l'action du président.
Le président du conseil communal
Le président du conseil communal est élu par les membres du conseil lors de la première session suivant les élections. Il est le chef de l'exécutif communal et dispose de prérogatives étendues en matière de gestion des affaires locales. Il prépare et exécute le budget communal, ordonnance les dépenses et les recettes, dirige les services communaux, représente la commune dans les actes de la vie civile et administrative, et délivre les autorisations administratives relevant de la compétence communale. Il exerce également des attributions déléguées par l'État en tant qu'officier d'état civil et agent d'exécution des lois et règlements. À titre d'exemple, le président du conseil communal d'Agadir pilote directement les grands projets urbains de la ville, notamment le réaménagement du front de mer et le développement des équipements culturels et sportifs, en mobilisant les ressources du budget communal et les financements des partenaires publics et privés.
Le plan d'action communal
Le plan d'action communal est l'outil central de planification du développement local. Élaboré pour une durée de six ans, il définit les actions prioritaires que la commune entend conduire dans ses domaines de compétences, en tenant compte des ressources disponibles et des besoins exprimés par les populations. Son élaboration est précédée d'un diagnostic territorial participatif associant les citoyens, les associations et les acteurs économiques locaux. Il est adopté par le conseil communal dans les deux années suivant son installation et fait l'objet d'un rapport annuel d'exécution présenté au conseil. Le plan d'action communal de la commune de Chefchaouen, par exemple, accorde une priorité au développement du tourisme durable, à la valorisation du patrimoine architectural de la médina et à l'amélioration des services d'eau potable et d'assainissement dans les quartiers périphériques.
Les ressources financières des communes
Les communes disposent de plusieurs catégories de ressources financières pour financer leurs actions. Les ressources fiscales propres constituent la première source de revenus : elles comprennent la taxe professionnelle, la taxe d'habitation, la taxe de services communaux, la taxe sur les terrains urbains non bâtis, et diverses autres taxes et redevances prévues par la loi n° 47-06 relative à la fiscalité des collectivités locales. Les transferts de l'État représentent la principale source de financement des communes, notamment la quote-part de la taxe sur la valeur ajoutée reversée aux communes, qui est fixée à trente pour cent du produit national de la TVA et répartie entre les communes selon des critères définis par la loi de finances. Les communes peuvent également bénéficier de subventions et de dotations spécifiques de l'État pour financer des projets particuliers, ainsi que recourir à l'emprunt auprès du Fonds d'Équipement Communal.
Les compétences des communes
Les compétences propres
Les communes exercent des compétences propres dans un ensemble de domaines qui touchent directement la vie quotidienne des citoyens. En matière de développement économique local, elles sont compétentes pour la création et la gestion des marchés de gros, des abattoirs, des foires et expositions, des zones d'activités économiques et des espaces commerciaux. En matière d'urbanisme et d'aménagement de l'espace, elles élaborent les documents d'urbanisme, délivrent les permis de construire et les autorisations d'occupation du sol, et assurent la gestion des espaces verts et des voiries communales. En matière de services de base, elles assurent la distribution de l'eau potable et de l'électricité, la collecte et le traitement des déchets ménagers, l'assainissement liquide, l'éclairage public et le transport urbain. Elles exercent également des compétences en matière de préservation du patrimoine historique et culturel local, de promotion du sport et de la culture, et de protection de l'environnement.
Les compétences partagées et transférées
Les compétences partagées sont exercées conjointement par les communes et l'État ou les autres collectivités territoriales. Elles portent notamment sur la promotion du développement social, la lutte contre la pauvreté et l'exclusion, la mise en place des équipements scolaires et sanitaires de base, et le soutien aux activités associatives. Les compétences transférées sont celles que l'État transfère progressivement aux communes selon un calendrier fixé par voie réglementaire, accompagné des ressources humaines et financières correspondantes. Ce processus de transfert concerne principalement les domaines de l'éducation préscolaire, de la formation professionnelle de base et de certains services sociaux.
Enjeux et défis actuels
Les disparités entre communes urbaines et rurales
L'une des principales difficultés du système communal marocain réside dans les écarts considérables qui séparent les communes urbaines des communes rurales. Les grandes communes urbaines comme Casablanca, Rabat, Marrakech ou Fès disposent de ressources fiscales importantes, d'administrations structurées et de capacités techniques élevées, ce qui leur permet de conduire des politiques de développement ambitieuses et de répondre aux attentes croissantes de leurs populations. En revanche, de nombreuses communes rurales, surtout dans les zones montagneuses ou sahariennes, souffrent d'une insuffisance chronique de ressources, d'un manque de personnel qualifié et d'une faiblesse des infrastructures de base qui limitent considérablement leur capacité d'action. Cette dualité constitue un défi majeur pour la cohésion territoriale et sociale du Royaume.
La gouvernance et la transparence
Malgré les avancées introduites par la loi organique de 2015 en matière de transparence et de reddition des comptes, des déficits de gouvernance persistent dans de nombreuses communes. La publication des budgets communaux, des délibérations du conseil et des marchés publics reste insuffisante dans certaines collectivités. Les mécanismes de participation citoyenne prévus par la Constitution tardent à se mettre en place, et les pétitions citoyennes restent peu utilisées faute d'un cadre réglementaire précis et d'une culture participative suffisamment développée. Le renforcement de la transparence et de la redevabilité des élus locaux constitue un enjeu fondamental pour la crédibilité des institutions communales et la confiance des citoyens dans la démocratie locale.
Les capacités humaines et techniques
Le manque de ressources humaines qualifiées représente un obstacle majeur à la bonne gouvernance des communes marocaines. De nombreuses communes rurales disposent d'effectifs réduits et peu formés, incapables de maîtriser les outils modernes de gestion administrative, financière et technique. La formation continue des agents communaux, le recrutement de profils qualifiés et la mise en place de systèmes d'information modernes constituent des priorités pour améliorer la qualité des services rendus aux citoyens et renforcer la capacité des communes à absorber et à gérer les ressources financières qui leur sont allouées.
Conclusion
Les communes au Maroc constituent le pilier fondamental de la décentralisation et de la démocratie locale. Depuis la première charte communale de 1960 jusqu'à la loi organique n° 113-14 de 2015, elles ont progressivement affirmé leur rôle d'acteurs incontournables du développement de proximité et de la gouvernance territoriale. Dotées de compétences élargies, d'outils de planification structurés et de ressources financières propres, elles sont appelées à répondre aux besoins croissants et diversifiés de populations de plus en plus exigeantes. Cependant, les disparités entre communes urbaines et rurales, les déficits de gouvernance et les insuffisances en matière de capacités humaines appellent des efforts soutenus de réforme et de renforcement institutionnel. Le rôle et le fonctionnement des communes au Maroc continueront d'évoluer au rythme des réformes engagées et de la maturation progressive de la culture démocratique locale, dont dépend en grande partie la réussite du projet de décentralisation porté par la Constitution de 2011.